Regeerakkoord over IS

Internationale Samenwerking: meer coherentie, minder geld

In het regeerakkoord geven VVD en PvdA aan dat Nederland van oudsher een internationale oriëntatie kent, "zowel omdat het in ons belang is als uit overtuiging". Tijdens de presentatie van het akkoord spraken Samsom en Rutte ook het voornemen uit met een open blik naar Europa en de wereld te willen gaan regeren. Naast een Minister van Buitenlandse Zaken komt er ook een Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelings-samenwerking.

De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zal de verdere integratie van klimaat, vrede & veiligheid, economie, handel en ontwikkelingssamenwerking moeten vormgeven. Daarmee lijkt de regering een stap te zetten naar meer coherentie op het gebied van duurzame ontwikkeling en internationale samenwerking.

De schatkist op orde brengen, eerlijk delen en werken aan duurzame groei

Het regeerakkoord leunt naar eigen zeggen op drie pijlers: de schatkist op orde brengen, eerlijk delen en werken aan duurzame groei.

Nederland zal 16 miljard euro bezuinigen om te voldoen aan de eerste pijler. Een deel hiervan voert de regering door met een grote bezuiniging op ontwikkelingssamenwerking. Deze bezuiniging zal van 2014 tot en met 2016 750 miljoen euro bedragen en in 2017 oplopen naar een bedrag van 1 miljard euro per jaar. Dit bedrag kan nog verder oplopen doordat klimaatgelden vanuit het ontwikkelingsbudget betaald gaan worden.

Eerlijk delen, ten tweede, krijgt invulling door de verdeling van de lasten in Nederland: "dat betekent dat er sprake is van een inkomensbeeld waarbij meer wordt gevraagd naarmate het inkomen hoger is". Op mondiaal gebied lijkt de Nederlandse inzet voor een eerlijkere verdeling, gezien de afnemende investering in ontwikkelingsdoelen, echter achterwege te blijven.

Ook de inzet op duurzame groei lijkt vooral gericht te zijn op Nederland. De regering zet in op 16% duurzame energie van het totale energieverbruik in Nederland in 2020. Hiervoor begroot de regering 375 miljoen euro per jaar vanaf 2014. Hierbij worden de eerdere 155 miljoen eurovoorgenomen investeringen uit het Lenteakkoord teruggedraaid. Dit betekent in 2013 nog een bezuiniging, vanaf 2014 een verruiming van het budget met 212 miljoen euro per jaar.

Tegelijkertijd suggereren Rutte en Samsom internationaal ambitieus in te zetten op klimaatbeleid. Het streven is een volledig duurzame internationale energievoorziening in 2050. Gezien de inzet op 16% voor Nederland in 2020 en het gebrek aan concretisering van het voornemen voor de hele wereld, lijkt het niet realistisch dat dat percentage daadwerkelijk behaald gaat worden.

Maatregelen ten aanzien van het budget voor Internationale Samenwerking

Al onder het kabinet Rutte-I is besloten de klimaatgelden niet meer aanvullend te laten zijn aan de 0,7 % van het BNP voor ontwikkelingssamenwerking. In het nieuwe regeerakkoord van VVD en PvdA wordt de publieke lange termijn financiering van het internationale klimaatfonds van de VN definitief uit het budget van ontwikkelingssamenwerking gefinancierd. Dit betekent voor 2013 een extra ‘verborgen’ bezuiniging op de begroting van ontwikkelingssamenwerking van 100 tot 200 miljoen euro. Ondanks dat de regering de intentie heeft om hiervoor ook financiering uit de markt te halen, kan de financiering vanuit het ontwikkelingssamenwerkingsbudget in het slechtste geval oplopen tot 1,2 miljard in 2020.

Daarnaast is vanaf 2013 een reservering gemaakt op de begroting van Buitenlandse Zaken van 250 miljoen euro per jaar voor Internationale Vrede en Veiligheid. Het regeerakkoord streeft naar integratie van veiligheid, diplomatie en ontwikkeling. Aangezien de uitgaven officieel niet vanuit het ontwikkelingssamenwerkingsbudget komen, staat nog open in hoeverre de ontwikkelingscomponent van dit beleid gegarandeerd zal zijn. Deze uitgaven zijn niet nieuw of extra, maar krijgen een ander accent door de verhuizing van Defensie naar Buitenlandse Zaken.

Ten derde staat op de begroting van Buitenlandse Zaken een nieuw financieringsfonds (revolverend fonds) waarin van 2014 tot en met 2016 250 miljoen euro wordt gestort. Hiermee kan de regering investeringen, met name door het midden- en kleinbedrijf, in ontwikkelingslanden ondersteunen. Het geld hiervoor leent de overheid op de kapitaalmarkt en moet ook weer terugbetaald worden. Ondanks dat dit geld buiten de ontwikkelingsbegroting valt kan dit een goed voorbeeld van de integratie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn, mits de ontwikkelingscomponent gewaarborgd wordt. Het regeerakkoord is daar echter niet duidelijk over.

Ten vierde reduceert de regering het postennetwerk van Buitenlandse Zaken. Dit betekent voor de jaren 2014 tot en met 2017 een bezuiniging betekent van respectievelijk 20, 40, 40, en 40 miljoen.

Tor slot geldt voor de departementale begroting van Buitenlandse Zaken een taakstelling van -4.8%, 10,9% en 13,3% voor de jaren 2015, 2016, 2017.

Bezuinigingen en investeringen

Waar vanaf 2014 de bezuinigingen precies zullen worden doorgevoerd (bilateraal, multilateraal, civie-lateraal) en of er ingegrepen zal worden in bestaande verplichtingen maakt dit regeerakkoord niet duidelijk. Een dergelijk grote bezuiniging zal in elk geval niet met de zogenaamde kaasschaafmethode opgelost kunnen worden. Voortgaand op het beleid van staatssecretaris Knapen zal waarschijnlijk bilateraal het budget voor de sociale sectoren verder worden afgebouwd en volgt een versnelde uitfasering uit de partnerlanden. Daarnaast valt te verwachten dat met dergelijke bezuinigingen ook het European Development Fund (EDF) en de maatschappelijke organisaties niet ongeschonden uit de strijd komen. Dat het wegvallen van deze publieke gelden gecompenseerd zal worden door de Nederlandse burger - zeker gezien het totaalpakket aan Nederlandse bezuinigingen van 16 miljard euro – is echter onwaarschijnlijk. Het is dan ook zeer de vraag of de ambities die het kabinet heeft als het gaat om een geïntegreerde internationale agenda gerealiseerd kunnen worden met een zeer sterk gereduceerd budget.

Structurele bezuiniging loopt op naar minstens 1 miljard euro in het jaar 2017

Het is duidelijk dat op het ontwikkelingssamenwerkingsbudget enorm gekort gaat worden. Het budget voor ontwikkelingssamenwerking daalt van 0,7% nu naar 0,55 % van het BNP in 2017. Dit is een bezuiniging van 1 miljard euro ten opzichte van 2013. Daarbovenop komt dat alle bijdragen aan het VN-klimaatfonds ook nog eens uit het budget betaald moeten worden. Dit bedrag varieert van 100 miljoen euro in 2013 tot een worst case scenario van 1,2 miljard euro in 2020 en kan daarmee enorm op de begroting van ontwikkelingssamenwerking gaan drukken. Samsom hoopt echter 75% van dat laatste bedrag uit de markt te kunnen halen.

Tegenover de korting staat een poging van dit regeerakkoord om tot een geïntegreerde agenda te komen. Dit zien we terug in het fonds van 250 miljoen euro per jaar voor investeringen in ontwikkelingslanden en de ‘verschuiving’ van de post Internationale Vrede en Veiligheid van Defensie naar Buitenlandse Zaken. Voor de coherentie lijkt deze verschuiving een positieve ontwikkeling, en zien we de gedeelde verantwoordelijkheid voor ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Handel en Vrede en Veiligheid terugkomen. De keuze van de regering om deze twee posten van bij elkaar 500 miljoen euro niet onder het ontwikkelingsbudget te scharen en daarmee een minder grote bezuiniging door te voeren geeft tegelijkertijd aan dat de ontwikkelingscomponent hierbij niet per definitie gegarandeerd is.

Auteurs: Joram van Donk en Vanessa Nigten