Ontwikkeling door opkomende economieën

Christine Carabain en Ries Kamphof

De geldstromen van BRICS-landen naar lage inkomenslanden groeien de laatste jaren, met name vanuit China. De manier waarop de BRICS-landen (Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika) aan ontwikkelingssamenwerking doen verschilt van die van de ‘traditionele’ westerse donoren in de ontwikkelingscommissie van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling)* . Maar ook verschilt de manier van doen op dit terrein tussen de BRICS-landen onderling. 

Om de inspanningen rond ontwikkelingssamenwerking te kunnen vergelijken en het nakomen van beloftes te kunnen checken werd het begrip ODA (‘official development assistance’) eind jaren ’60 geïntroduceerd, waarmee internationaal werd afgesproken wat wel en geen ‘officiële’ ontwikkelingshulp is. Deze maatstaf is internationaal vrij algemeen aanvaard. De definitie ervan wordt beheerd door de Commissie van Ontwikkelingssamenwerking (‘DAC’) van de OESO . De BRICS-landen zijn geen lid van deze commissie.

Verschillen tussen BRICS-landen en traditionele donoren
Er zijn een aantal belangrijke verschillen tussen BRICS en de traditionele (OESO) donoren op het terrein van  ontwikkelingssamenwerking:

- Andere kanalen: Traditionele donoren geven ontwikkelingshulp met name via overheden (bilateraal), via officiële, multilaterale kanalen (bijvoorbeeld het Wereld Voedsel Programma van de VN) en via maatschappelijke organisaties. De cijfers laten zien dat de bijdrage van BRICS-landen aan ontwikkelingshulp via deze kanalen beperkt is.  De BRICS-landen (afgezien van Rusland) rapporteren hun hulpbijdragen vooralsnog niet aan de OESO. De cijfers zijn dan ook gebaseerd op schattingen. De schattingen over hulp via deze kanalen komen uit op een bijdrage  in 2011 van hooguit 4 miljard dollar zie tabel 1). Ter vergelijking: de traditionele landen besteedden in 2011 133,5 miljard dollar aan hulp via deze kanalen (OESO, 2012).

- Win-win focus (‘mutual benefits’): BRICS-landen lijken met hun hulp meer een win-win situatie na te streven en dit geldt met name voor China. China steekt bijvoorbeeld veel geld in het aanleggen van infrastructuur in Afrika. In ruil daarvoor krijgen zij exclusieve toegang tot de grondstoffen. Een voorbeeld hiervan zijn de activiteiten van China in Angola. China legt daar wegen en havens aan in ruil voor olie.  Eenzelfde patroon zie je in bijvoorbeeld D.R. Congo, Ghana, Nigeria en andere landen. China is inmiddels de grootste handelspartner van Afrika. Van de 166 miljard bilaterale handel met Afrika in 2011 was 93 miljard export van grondstoffen en landbouwgoederen naar China. Overigens, veel van de 73 miljard import ging om Chinese elektronica. Ze zien Afrika dan ook als een goede afzetmarkt.

- Korte termijn: De hulp van de  traditionele donoren richt zich veelal op de langere termijn en de (economische, politieke) ontwikkeling van een land, het opbouwen van instituties en macro-economische links. Daarentegen richt de ontwikkelingssamenwerking van BRICS-landen zich veel meer op de kortere termijn en op projecten waar snelle winst valt te verwachten, zoals het (mede-) aanleggen van havens.

- Minder bemoeienissen bij binnenlandse politieke aangelegenheden: BRICS-landen stellen minder eisen dan de traditionele donoren  aan  binnenlandse politieke aangelegenheden. Belangrijk is dat de BRICS-landen géén condities als politieke verandering of mensenrechten stellen aan de samenwerking. Bij de traditionele donoren speelt conditionele hulp of samenwerking wel een belangrijke rol:  bij de donaties worden eisen gesteld, bijvoorbeeld Good Governance, mede om ertoe bij te dragen dat de hulpgelden goed besteed worden. 

- Regionale blik: BRICS landen werken meer dan de traditionele donoren samen in de regio. Rusland helpt bijvoorbeeld Kirgizië, Zuid-Afrika helpt Zimbabwe. Dit is minder het geval voor de traditionele donoren. Wel hebben/hadden een aantal Europese landen nadrukkelijk extra aandacht voor hulp aan voormalige kolonies.

- Minder gericht  op armoedebestrijding, meer infrastructuur: Hulp van traditionele donoren is vaak sterk gericht op sociale (welzijns)ontwikkeling van de ontwikkelingslanden. Dit is mede het gevolg van internationale afspraken (de Milleniumdoelen) waarbij sterk de nadruk lag op  sociale ontwikkeling, onder andere op het terrein van honger, gezondheid en onderwijs.  Daarentegen richten BRICS-landen zich meer op projecten op het terrein van infrastructuur (wegen, havens).

- Grote rol voor het bedrijfsleven: De BRICS-landen doen met name zaken met het bedrijfsleven, ook vaak via eigen (staats)bedrijven. Traditioneel focussen de traditionele donoren meer op de overheid. In de laatste 3 jaar verleggen ook steeds meer traditionele donoren , waaronder Nederland, de focus naar economische ontwikkeling met een grotere rol voor het bedrijfsleven.

Meer gelijkwaardigheid in Zuid-Zuid samenwerking
De BRICS (behalve Rusland, dat multilateraal is gericht op armoedebestrijding) voeren een beleid van ontwikkelingssamenwerking gebaseerd op de principes van Zuid-Zuid samenwerking. Van oudsher maakt men een onderscheid tussen Zuid-Zuid en Noord-Zuid samenwerking, Noord-Zuid samenwerking vindt dan plaats tussen landen op het Noordelijke en Zuidelijk halfrond.

De principes van Zuid-Zuid samenwerking zijn gestoeld op gelijkwaardigheid, solidariteit, gezamenlijke ontwikkeling en complementariteit. Lage inkomenslanden worden gezien als ‘development partners’. Deze andere vorm van samenwerking draagt bij aan de verklaring van de eerder beschreven verschillen tussen traditionele donoren en de BRICS-landen. Daarnaast hebben de BRICS-landen, sommigen zelfs nog  tot op de dag van vandaag, een eigen geschiedenis in het ontvangen van ontwikkelingshulp. In 2011 ontving India bijvoorbeeld 3,2 miljard dollar, Zuid-Afrika 1,4 miljard en Brazilië 826 miljoen. Ter  vergelijking: een land als Kameroen ontving ongeveer 600 miljoen dollar in 2011 (Wereldbank, 2013). In India leefde 68,8 procent van de bevolking van minder dan 2 dollar per dag in 2010, ook voor China (27,2 procent in 2009) en Zuid-Afrika (31,3 procent in 2009) liggen die percentages nog steeds hoog.

Verschillen tussen de BRICS-landen
Toch zijn er wel degelijk ook verschillen tussen de BRICS-landen, zie ook tabel 2:
- Rusland is meer dan de andere BRICS-landen gericht op uitgaven voor armoedebestrijding, vergelijkbaar met de traditionele donoren, en minder gericht op infrastructurele projecten. 
- De ontwikkelingssamenwerking van India richt zich met name op regionale stabiliteit met partnerlanden als Afghanistan, Myanmar, Bhutan en Nepal. Daarnaast is India sterk gericht op rurale ontwikkeling in Afrika. 
- Brazilië zet sterk in op culturele relaties en broederschap. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de Braziliaanse hulp zich vooral richt op Latijns-Amerika en de Portugeessprekende Afrikaanse landen.
- China is minder op de eigen regio georiënteerd dan de andere BRICS-landen. Toegang tot markten en grondstoffen lijkt een belangrijke motivatie voor investeringen in ontwikkelingslanden. Geïnvesteerd wordt met name in communicatie-, weg- en haveninfrastructuur, scholen en ziekenhuizen en prestigeprojecten, zoals stadions.
- Zuid-Afrika, horend bij de BRIC(S) sinds 2011, doet meer aan  multilaterale hulp (75%) en is daarnaast vooral gericht op post-conflictgebieden in de regio.

Gebrek aan erkenning traditonele donoren

De BRICS-landen zijn trots op hun inspanningen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking. Ze geven steeds meer.  De BRICS voelen zich niet volledig erkend in de oude ‘Bretton Woods’ instellingen: IMF en Wereldbank, die volgens hen gedomineerd worden door de ‘oude’ wereldmachten met hun traditionele ideeën over ontwikkelingssamenwerking. In mei 2013 richtten zij dan ook zelf een nieuwe Development Bank op voor  een ‘rechtvaardiger’ wereldorde. De focus van deze bank is de financiering van lange-termijn infrastructuur projecten in de BRICS-landen. In de toekomst zou dit worden uitgebreid naar financiering van dit soort projecten in lagere inkomens landen. Over locatie, startkapitaal en topfuncties zijn de BRICS het nog niet eens. Wél hebben ze gezamenlijk het idee dat de lage inkomenslanden meer zijn geholpen met hun manier van zakendoen.

Kritiek
De kritiek op de ontwikkelingssamenwerking van de BRICS-landen richt zich met name op China:
- Lokale arbeidskrachten?
China is berucht dat de arbeidskrachten voor de projecten in Afrika  uit China worden overgevlogen.  Zo vindt er beperkte lokale economische ontwikkeling plaats en wordt de lokale bevolking ook niet betrokken in de projecten. In hoeverre is er dan sprake van een ‘win-win’ situatie?
- Kwaliteit van de projecten.
De kwaliteit van de wegen  is soms wat aan de povere kant.  The Economist beschreef dat  door China aangelegde wegen in Zambia  weggedreven door de regen. In Ghana is de 5,7 miljoen kostende ‘Koroidua bypass’, gebouwd door de China Water and Electric Company, door alle geulen en kraters onbruikbaar. Een jaar na de in gebruik name van de campus van de University of Liberia, een gift van 30 miljoen van China, staat deze op instorten.
- Is dit wel ontwikkelingshulp?
Vanuit OESO-landen worden ook directe buitenlandse investeringen in ontwikkelingslanden gedaan om infrastructuurprojecten (mede) op te zetten, maar dit wordt door de OESO-landen niet officieel meegerekend als hulp. Waarom zou dit voor China wel als hulp gelden?

Gebrek aan goede cijfers
De cijfers over de ontwikkelingssamenwerking van BRICS-landen zijn ondoorzichtiger dan die van de traditionele donoren. Er bestaan vrijwel geen officiële cijfers van de inspanningen van de BRICS-landen en de cijfers die bestaan zijn slecht of zelfs onvergelijkbaar met de OESO cijfers. De OESO ontvangt geen gegevens  vanuit de BRICS-landen, afgezien van Rusland.
Het gebrek aan goede cijfers ligt ook in wat wordt ‘meegeteld’ als ontwikkelingshulp. Een belangrijk deel van de financiering van traditionele donoren is bijvoorbeeld humanitaire hulp. China rekent humanitaire hulp echter niet tot ontwikkelingshulp. OESO-landen doen bovendien ook directe buitenlandse investeringen in samenwerking met lokale bedrijven. Deze cijfers worden door de OESO-landen niet meegerekend als hulp, maar zijn vergelijkbaar met  de projecten van de BRICS-landen. Dit soort voorbeelden maken het vergelijken van de cijfers tussen de traditionele donoren en de BRIC-landen lastig en in sommige gevallen onmogelijk.

Bronnen

Meer informatie
Voor meer informatie, zie www.ncdo.nl/weten en/of neem contact op met Ries Kamphof (Rkamphof@ncdo.nl) of Christine Carabain (Ccarabain@ncdo.nl).

 

 

* De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) bestaat uit de volgende 30 landen: Australië, België, Canada, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, IJsland, Japan, Korea, Luxemburg, Mexico, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Spanje, Tsjechië, Turkije, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten van Amerika, Zweden, Zwitserland.